Foncier en Afrique de l’ouest : Dakar, un urbanisme à scandales
La récurrence des problèmes du foncier à Dakar résulte de l’anachronisme de trois facteurs comme les régimes fonciers en pratique, les instruments de gestion des patrimoines concernés et les manœuvres des hommes chargés de mettre en pratique ces instruments. C’est la conclusion du Docteur Djibril Diop qui présentait ce jeudi 15 novembre une communication sur «La problématique de l’accès au foncier à Dakar» lors d’un colloque à l’Université de Montréal.
(Correspondant permanent-Montréal) - Le constat est préoccupant. «Sous la pression de l’urbanisation, aggravée par l’exode rural, une bulle spéculative s’est très vite développée provoquant de grandes difficultés d’accès au foncier urbanisable. En effet, depuis la fin des années 1980, on a constaté une consommation abusive du capital foncier, sans effort particulier pour le renouveler. Les autorités se sont progressivement engagées dans les travers d’un urbanisme d’opportunités foncières qui a eu pour résultat les multiples dysfonctionnements constatés. Ces pratiques ont été les principales causes de la rareté de terrains aggravée par la complexité des statuts fonciers et la dualité des régimes juridiques qui les régissent. Ceci a été la porte ouverte à toutes les formes de dérives», explique le Dr Djibril Diop lors du Colloque «Repenser les moyens d’une sécurisation foncière urbaine : le cas de l’Afrique de l’Ouest» organisé les 15 et 16 novembre derniers par l’Institut d’Urbanisme de l’Université de Montréal. Selon le spécialiste, la complexité foncière à Dakar est entretenue par une nébuleuse liée à un ensemble de faits et de pratiques, appelés coutumes diverses se référant à la conception négro-africaine de la terre. A cela, il faut ajouter la prise en charge par le Code civil français, de la colonisation à l’indépendance, de la gestion foncière au Sénégal.
Le Dr Djibril Diop d’expliquer qu’«à la veille de l’indépendance, le système foncier sénégalais était caractérisé par sa diversité et sa complexité en faisant coexister les droits coutumiers avec les droits de propriété proclamés par de Code civil basé sur l’immatriculation foncière créatrice d’un droit définitif et inattaquable. En effet, malgré les multiples efforts du pouvoir colonial, les différentes lois en matière de gestion foncière étaient quasiment boudées par les indigènes qui se considéraient toujours comme les véritables propriétaires des terres de leurs ancêtres, donc n’éprouvaient nul besoin de changer de statut». «Après l’indépendance, le législateur, tout en voulant rompre avec le système foncier colonial sans renoncer au meilleur de la tradition ancestrale, a cherché à réinventer de nouvelles règles et pratiques aptes à promouvoir une utilisation rationnelle du sol, en conformité avec les plans de développement économique et social du pays», soutient le conférencier. Ce dernier ajoute que «la relative complexité de la procédure, son caractère facultatif et l’existence d’alternatives pour la majorité de la population ont limité la portée de l’immatriculation qui reste pourtant la seule source de garantie définitive de sécurisation. Ainsi, une partie seulement des terrains urbains a fait l’objet d’un enregistrement au Livre foncier, alors que les filières néo-coutumières continuent de prévaloir comme règle dans les transactions foncières, et ceci malgré les différentes dispositions réglementaires.
Pendant et après la période coloniale, l’attribution de droit d’usage sur les terrains urbains s’est faite principalement selon certaines procédures». En effet, on peut disposer d’un titre de propriété lors de l’acquisition d’une maison ou un terrain dans un lotissement ou pas à Dakar. Même si le titre est précaire, les règles du droit privé s’appliquent et l’acquéreur est libre d’en disposer et d’en jouir, malgré le fait que ces terres soient soumises au régime du domaine de l’Etat, souligne l’enseignant. La multiplication des immeubles pose aussi la problématique du régime de la copropriété. «Avec les constructions d’immeubles qui sont par la suite vendues en appartements, il se pose par ailleurs un problème de réglementation du régime de copropriété. Autrement dit, où commence et où s’arrête le droit de chaque copropriétaire ? Par ailleurs, les différents types d’accès semblent être à l’origine notamment d’une bulle immobilière depuis le début des années 2000 face à l’insuffisance chronique de l’offre en logement social», explique le Dr Djibril Diop.
Scandales à répétition
La question foncière à Dakar remplit les pages faits-divers des quotidiens de la capitale. Les scandales éclaboussent souvent les tenants du pouvoir, même s’ils concernent tous les segments de la société sénégalaise. Une même parcelle est vendue à plusieurs personnes. En outre, ces dernières années, la question foncière est émaillée de scandales dans lesquels les tenants du pouvoir sont le plus souvent cités, même si ces litiges n’épargnent aucun segment de la société. Un terrain relevant du domaine de l’Etat est cédé, alors qu’on ne détient qu’un simple permis d’occuper ou acte de vente. «Ainsi, en dehors d’un marché foncier réglementé, une espèce d’anarchie où aucun acteur ne semble rien contrôler prend ses quartiers dans les transactions», se désole l’universitaire. Ce dernier note que, «du centre-ville aux lointaines banlieues comme Keur Massar, Tivaouane Peulh, Mbao, en marge de la grande concentration de Dakar, autrefois marginalisés, tout est convoité, alors que des secteurs comme Yoff et Ouakam sont devenus des foyers d’affrontements autour de l’accès et du contrôle du foncier». Un autre scandale se situe au niveau d’une occupation illégale des zones non aedificandi provoquant comme conséquences les inondations récurrentes et des zones dont l’urbanisation est très réglementée comme la corniche ouest qui s’urbanise à grands pas, faisant fi de toutes les dispositions du Code de l’urbanisme et du Code de l’environnement. Le constat est alarmant : 169 villas ont été construites illégalement sur la Corniche. Les hôtels, bars, restaurants sont au nombre de 47, l’informel fait d’échoppes et autres est estimé à 19 constructions, les industries, les services ont illégalement pignon sur rue. Notre interlocuteur d’ajouter que plus de 200 milliards de francs Cfa sont blanchis chaque année par le biais des transactions immobilières, selon la Cellule nationale de traitement de l’information financière (Centif).
Une sécurité foncière à repenser
La sécurité de l’occupation foncière et immobilière recherchée tant par les pouvoirs publics que par les particuliers rencontre d’énormes obstacles. «Au plan institutionnel, par exemple, l’action des services administratifs chargés de la gestion du foncier et de l’organisation de l’espace urbain agit souvent de manière négative sur la sécurité de l’occupation foncière et immobilière à cause des lourdeurs, des lenteurs et des coûts élevés qu’elle implique. Par ailleurs, les pratiques opaques des agents des services chargés de la délivrance des titres d’occupation foncière, titres fonciers, baux, droit de superficie, etc. (services des Domaines, de la Conservation de la propriété foncière et des droits fonciers, du Cadastre et de l’Urbanisme), sont souvent cités dans des affaires de litiges fonciers.
En outre, la plupart des occupations irrégulières découlent de l’inefficacité de l’Etat, des collectivités locales et des services administratifs à anticiper sur l’extension de la ville pour satisfaire la demande en élaborant des instruments nécessaires à l’aménagement de zones urbaines avec le minimum d’équipements de base», souligne le Dr Djibril Diop. Ce dernier d’évoquer aussi les difficultés de mise en œuvre des terres du domaine national à vocation agricole dans les zones urbaines à cause de la boulimie foncière dans Dakar. L’acuité de la gestion du domaine public de l’Etat est soulevée. Le Dr Djibril Diop de noter que, «selon les textes, le domaine de l’Etat peut faire l’objet de titres d’occupation provisoire ou de jouissance plus ou moins stable en fonction de la durée ou de la nature juridique. Cette disposition a été source d’anarchie avec les occupations illégales sur le domaine public maritime, mais disposant de documents légaux. La concession d’exploiter, en raison de l’importance des installations réalisées peut procurer une certaine stabilité, dans la mesure où l’occupation résulte d’un acte administratif, même si l’Etat peut le retirer à tout moment. De ce fait, le bénéficiaire n’a réellement qu’un droit personnel qui ne lui autorise que des installations légères et démontables. En revanche, les titres d’occupation du domaine privé peuvent procurer une certaine stabilité aux bénéficiaires surtout lorsqu’ils débouchent sur des droits réels : comme des baux emphytéotiques et des concessions définitives».
L’anachronisme est aussi à relever du côté des filières néo-coutumières de production et d’attributions du sol urbain s’articulant autour des terrains domanialisés ou non, sur lesquels un groupe revendique un droit au nom de la coutume sont aussi une autre voie d’accès au foncier urbain à Dakar, notamment sur les propriétés de la communauté Léboue selon le Dr Djibril Diop. «Ces terrains sont souvent subdivisés en lots et cédés à des personnes privées ou étrangères au groupe. Si, dans ce cas de figure, l’acte de vente peut être légal, par contre, le lotissement du terrain ne l’est pas et n’est pas reconnu par l’Etat. Cette irrégularité (de la cession et de l’occupation) peut perdurer, même après mise en valeur du lot par l’acquéreur. Ce dernier peut néanmoins, entreprendre, ou sur décision de l’Administration, la régulariser, ce qui lui confère une certaine sécurité. La procédure aboutit ainsi à la production d’un document garantissant la régularité de l’occupation et précisant le statut de l’occupant (permis d’occuper, concessionnaire à titre provisoire ou définitif, titre foncier)», poursuit notre interlocuteur. La régularisation des situations de vides juridiques, la numérisation du cadastre constituent de possibles solutions. «L’objectif de zéro litige foncier ne pourra être atteint que par le respect scrupuleux des principes de base de la bonne gouvernance de la part de ceux qui ont la charge d’appliquer et de faire appliquer les lois et règlements édictés pour la gestion et l’administration des terres dans le cadre d’un équilibre harmonieux entre la légitimité et la légalité réclamée par tous les acteurs. La négligence des garde-fous contenus dans les différentes lois foncières adoptées depuis l’indépendance a été à la source des nombreux litiges autour de la gestion du foncier urbain et urbanisable», conclut le Dr Djibril Diop.
Abdou Karim DIARRA
Wal Fadjri
(Correspondant permanent-Montréal) - Le constat est préoccupant. «Sous la pression de l’urbanisation, aggravée par l’exode rural, une bulle spéculative s’est très vite développée provoquant de grandes difficultés d’accès au foncier urbanisable. En effet, depuis la fin des années 1980, on a constaté une consommation abusive du capital foncier, sans effort particulier pour le renouveler. Les autorités se sont progressivement engagées dans les travers d’un urbanisme d’opportunités foncières qui a eu pour résultat les multiples dysfonctionnements constatés. Ces pratiques ont été les principales causes de la rareté de terrains aggravée par la complexité des statuts fonciers et la dualité des régimes juridiques qui les régissent. Ceci a été la porte ouverte à toutes les formes de dérives», explique le Dr Djibril Diop lors du Colloque «Repenser les moyens d’une sécurisation foncière urbaine : le cas de l’Afrique de l’Ouest» organisé les 15 et 16 novembre derniers par l’Institut d’Urbanisme de l’Université de Montréal. Selon le spécialiste, la complexité foncière à Dakar est entretenue par une nébuleuse liée à un ensemble de faits et de pratiques, appelés coutumes diverses se référant à la conception négro-africaine de la terre. A cela, il faut ajouter la prise en charge par le Code civil français, de la colonisation à l’indépendance, de la gestion foncière au Sénégal.
Le Dr Djibril Diop d’expliquer qu’«à la veille de l’indépendance, le système foncier sénégalais était caractérisé par sa diversité et sa complexité en faisant coexister les droits coutumiers avec les droits de propriété proclamés par de Code civil basé sur l’immatriculation foncière créatrice d’un droit définitif et inattaquable. En effet, malgré les multiples efforts du pouvoir colonial, les différentes lois en matière de gestion foncière étaient quasiment boudées par les indigènes qui se considéraient toujours comme les véritables propriétaires des terres de leurs ancêtres, donc n’éprouvaient nul besoin de changer de statut». «Après l’indépendance, le législateur, tout en voulant rompre avec le système foncier colonial sans renoncer au meilleur de la tradition ancestrale, a cherché à réinventer de nouvelles règles et pratiques aptes à promouvoir une utilisation rationnelle du sol, en conformité avec les plans de développement économique et social du pays», soutient le conférencier. Ce dernier ajoute que «la relative complexité de la procédure, son caractère facultatif et l’existence d’alternatives pour la majorité de la population ont limité la portée de l’immatriculation qui reste pourtant la seule source de garantie définitive de sécurisation. Ainsi, une partie seulement des terrains urbains a fait l’objet d’un enregistrement au Livre foncier, alors que les filières néo-coutumières continuent de prévaloir comme règle dans les transactions foncières, et ceci malgré les différentes dispositions réglementaires.
Pendant et après la période coloniale, l’attribution de droit d’usage sur les terrains urbains s’est faite principalement selon certaines procédures». En effet, on peut disposer d’un titre de propriété lors de l’acquisition d’une maison ou un terrain dans un lotissement ou pas à Dakar. Même si le titre est précaire, les règles du droit privé s’appliquent et l’acquéreur est libre d’en disposer et d’en jouir, malgré le fait que ces terres soient soumises au régime du domaine de l’Etat, souligne l’enseignant. La multiplication des immeubles pose aussi la problématique du régime de la copropriété. «Avec les constructions d’immeubles qui sont par la suite vendues en appartements, il se pose par ailleurs un problème de réglementation du régime de copropriété. Autrement dit, où commence et où s’arrête le droit de chaque copropriétaire ? Par ailleurs, les différents types d’accès semblent être à l’origine notamment d’une bulle immobilière depuis le début des années 2000 face à l’insuffisance chronique de l’offre en logement social», explique le Dr Djibril Diop.
Scandales à répétition
La question foncière à Dakar remplit les pages faits-divers des quotidiens de la capitale. Les scandales éclaboussent souvent les tenants du pouvoir, même s’ils concernent tous les segments de la société sénégalaise. Une même parcelle est vendue à plusieurs personnes. En outre, ces dernières années, la question foncière est émaillée de scandales dans lesquels les tenants du pouvoir sont le plus souvent cités, même si ces litiges n’épargnent aucun segment de la société. Un terrain relevant du domaine de l’Etat est cédé, alors qu’on ne détient qu’un simple permis d’occuper ou acte de vente. «Ainsi, en dehors d’un marché foncier réglementé, une espèce d’anarchie où aucun acteur ne semble rien contrôler prend ses quartiers dans les transactions», se désole l’universitaire. Ce dernier note que, «du centre-ville aux lointaines banlieues comme Keur Massar, Tivaouane Peulh, Mbao, en marge de la grande concentration de Dakar, autrefois marginalisés, tout est convoité, alors que des secteurs comme Yoff et Ouakam sont devenus des foyers d’affrontements autour de l’accès et du contrôle du foncier». Un autre scandale se situe au niveau d’une occupation illégale des zones non aedificandi provoquant comme conséquences les inondations récurrentes et des zones dont l’urbanisation est très réglementée comme la corniche ouest qui s’urbanise à grands pas, faisant fi de toutes les dispositions du Code de l’urbanisme et du Code de l’environnement. Le constat est alarmant : 169 villas ont été construites illégalement sur la Corniche. Les hôtels, bars, restaurants sont au nombre de 47, l’informel fait d’échoppes et autres est estimé à 19 constructions, les industries, les services ont illégalement pignon sur rue. Notre interlocuteur d’ajouter que plus de 200 milliards de francs Cfa sont blanchis chaque année par le biais des transactions immobilières, selon la Cellule nationale de traitement de l’information financière (Centif).
Une sécurité foncière à repenser
La sécurité de l’occupation foncière et immobilière recherchée tant par les pouvoirs publics que par les particuliers rencontre d’énormes obstacles. «Au plan institutionnel, par exemple, l’action des services administratifs chargés de la gestion du foncier et de l’organisation de l’espace urbain agit souvent de manière négative sur la sécurité de l’occupation foncière et immobilière à cause des lourdeurs, des lenteurs et des coûts élevés qu’elle implique. Par ailleurs, les pratiques opaques des agents des services chargés de la délivrance des titres d’occupation foncière, titres fonciers, baux, droit de superficie, etc. (services des Domaines, de la Conservation de la propriété foncière et des droits fonciers, du Cadastre et de l’Urbanisme), sont souvent cités dans des affaires de litiges fonciers.
En outre, la plupart des occupations irrégulières découlent de l’inefficacité de l’Etat, des collectivités locales et des services administratifs à anticiper sur l’extension de la ville pour satisfaire la demande en élaborant des instruments nécessaires à l’aménagement de zones urbaines avec le minimum d’équipements de base», souligne le Dr Djibril Diop. Ce dernier d’évoquer aussi les difficultés de mise en œuvre des terres du domaine national à vocation agricole dans les zones urbaines à cause de la boulimie foncière dans Dakar. L’acuité de la gestion du domaine public de l’Etat est soulevée. Le Dr Djibril Diop de noter que, «selon les textes, le domaine de l’Etat peut faire l’objet de titres d’occupation provisoire ou de jouissance plus ou moins stable en fonction de la durée ou de la nature juridique. Cette disposition a été source d’anarchie avec les occupations illégales sur le domaine public maritime, mais disposant de documents légaux. La concession d’exploiter, en raison de l’importance des installations réalisées peut procurer une certaine stabilité, dans la mesure où l’occupation résulte d’un acte administratif, même si l’Etat peut le retirer à tout moment. De ce fait, le bénéficiaire n’a réellement qu’un droit personnel qui ne lui autorise que des installations légères et démontables. En revanche, les titres d’occupation du domaine privé peuvent procurer une certaine stabilité aux bénéficiaires surtout lorsqu’ils débouchent sur des droits réels : comme des baux emphytéotiques et des concessions définitives».
L’anachronisme est aussi à relever du côté des filières néo-coutumières de production et d’attributions du sol urbain s’articulant autour des terrains domanialisés ou non, sur lesquels un groupe revendique un droit au nom de la coutume sont aussi une autre voie d’accès au foncier urbain à Dakar, notamment sur les propriétés de la communauté Léboue selon le Dr Djibril Diop. «Ces terrains sont souvent subdivisés en lots et cédés à des personnes privées ou étrangères au groupe. Si, dans ce cas de figure, l’acte de vente peut être légal, par contre, le lotissement du terrain ne l’est pas et n’est pas reconnu par l’Etat. Cette irrégularité (de la cession et de l’occupation) peut perdurer, même après mise en valeur du lot par l’acquéreur. Ce dernier peut néanmoins, entreprendre, ou sur décision de l’Administration, la régulariser, ce qui lui confère une certaine sécurité. La procédure aboutit ainsi à la production d’un document garantissant la régularité de l’occupation et précisant le statut de l’occupant (permis d’occuper, concessionnaire à titre provisoire ou définitif, titre foncier)», poursuit notre interlocuteur. La régularisation des situations de vides juridiques, la numérisation du cadastre constituent de possibles solutions. «L’objectif de zéro litige foncier ne pourra être atteint que par le respect scrupuleux des principes de base de la bonne gouvernance de la part de ceux qui ont la charge d’appliquer et de faire appliquer les lois et règlements édictés pour la gestion et l’administration des terres dans le cadre d’un équilibre harmonieux entre la légitimité et la légalité réclamée par tous les acteurs. La négligence des garde-fous contenus dans les différentes lois foncières adoptées depuis l’indépendance a été à la source des nombreux litiges autour de la gestion du foncier urbain et urbanisable», conclut le Dr Djibril Diop.
Abdou Karim DIARRA
Wal Fadjri
