LA NOTION DE MEMBRE DE LA COMMUNAUTE RURALE : ENTRE IMPRECISIONS ET INTERPRETATIONS DANS LA GOUVERNANCE FONCIERE ET DOMANIALE EN DROIT FONCIER SENEGALAIS
INTRODUCTION
En droit foncier Sénégalais des blocages ont été introduit par les textes sur le foncier par une absence de définition de certaines notions pourtant essentielles pour leur mise en œuvre. Il s’agit entre autre de la notion de mise en valeur, de la qualité de membre, des délais de mise en valeur etc. Certes, la Charte du domaine irrigué a apporté certaines précisions relativement à la mise en valeur, mais au regard de sa particularité (limitée au domaine irriguée, c'est-à-dire la Vallée du Fleuve), elle n’assure pas une correcte application de la loi sur le domaine national. Avec l’arrivée des investisseurs privés intéressés par l’agrobusiness, la définition de la notion de membre de la communauté rurale demeure aujourd’hui cruciale. D’où l’intérêt de poser l’état de la problématique du flou juridique (1) d’une part, et d’autre part d’exposer les solutions juridiques existantes (2) au regard de l’état actuel de la législation foncière, en attente d’une réforme qui tarde.
1. ETAT DU FLOU JURIDIQUE
Dans le cadre de la décentralisation au Sénégal, la gestion foncière a été confiée aux communautés rurales par la loi sur le domaine national et celles sur les collectivités locales. La notion de Communauté rurale renvoie donc à l'espace rural qui englobe plusieurs terroirs villageois et toute personne n'appartenant pas à cette entité territoriale ne peut disposer de la terre conçue comme support des activités de production devant assurer la subsistance de la collectivité.
Deux principes fondent cette loi sur le domaine national : d’abord l’affectation est faite aux membres de la collectivité locale de façon individuelle ou collective, ensuite, l’affectation a une durée indéterminée tant que l’affectataire met en valeur sa parcelle. L’article 3 du décret 72-1288 portant affectation et désaffectation des terres du domaine national dispose que « L’affectation peut être prononcée en faveur, soit d’un membre de la communauté rurale, soit de plusieurs membres groupés en association ou coopérative. Elle est prononcée en fonction de la capacité des bénéficiaires d’assurer, directement ou avec l’aide de leur famille, la mise en valeur de ces terres conformément au programme établi par le Conseil rural. Elle ne confère qu’un droit d’usage. Les terres affectées ne peuvent faire l’objet d’aucune transaction et notamment d’aucune vente ou contrat de louage. L’affectation est prononcée pour une durée indéterminée ».
Ces dispositions de la loi sur le domaine national introduisent un flou juridique dans la mesure où le concept de membre de la communauté rurale n’a pas été défini. Alors, cette situation va occasionner des incompréhensions, des imprécisions, mais aussi des pratiques d’interprétations.
Que recouvre cette notion de ‘membre’ au regard de la législation, des principes et pratiques juridiques?
Pour l’appréhender, il est possible de partir des concepts de droit civil, qui sont les plus connus. Le droit civil en cherchant à localiser juridiquement la personne utilise les concepts de domicile, de résidence et d’habitation.
Pourtant, le droit civil ne fait du concept de membre un critère d’acquisition d’un droit, mais parle plutôt de domicile, de résidence ou d’habitation. L’article 12 du code sénégalais de la famille considère le domicile comme le lieu dans lequel la personne à « son principal établissement ». En d’autres termes, l’endroit où elle est supposée demeurer en permanence et qui permettra de pouvoir la contacter.
De plus, la personne peut avoir une ou plusieurs résidences là où elle a d’autres centres d’intérêt. Si une personne physique peut avoir plusieurs résidences, elle ne peut être titulaire que d’un seul domicile, c’est le principe de l’unité de domicile qui présente l’avantage de faciliter la localisation de l’individu. La résidence est dans les faits le lieu où la personne demeure de manière relativement stable, elle correspond le plus souvent avec le domicile mais cette coïncidence n’est pas toujours systématique. L’habitation peut être considérée comme un établissement temporaire.
Le membre est il le domicilié, le résident ou l’habitant ?
A la lumière de ces concepts, on s’aperçoit d’abord que le code civil ne fait aucunement référence au concept de membre. Toutefois, le concept de membre se rapproche beaucoup plus du concept de résident, même si la loi sur le domaine national n’opère pas cette synonymie.
D’où la difficulté d’en donner une définition purement juridique. Que faire alors pour déterminer le concept de membre qui est pourtant essentiel à la mise en application de la loi sur le domaine national ? De même, au regard de l’imprécision de la loi et des retards accusés par la réforme foncière, les collectivités locales doivent elles rester amorphes au regard d’une compétence qui leur est transférée mais impossible à exercer en l’absence de cette définition ?
Pour ce faire, il faut faire un retour historique mais aussi une interprétation simple du concept au regard du contexte sociologique. Pour rappel, c’est le Président Senghor qui a introduit ce concept dans sa logique d’un socialisme africain, extirpé de tout apport civiliste propre au colonisateur. La particularité du système foncier africain est son communautarisme, à la différence du propriétarisme spécifique au système francophone. Le membre est celui qui vit dans la communauté, le village, l’ethnie, le clan, le lignage etc. Autrement dit, toute personne qui entretient un lien direct avec la communauté rurale. Le concept de membre lui-même ne posait pas de difficultés pour les communautés rurales tant que le membre était bien connu au niveau local, autrement dit un ‘non « étranger’. Mais en 2012, la population a augmenté, les villageois ont appris à se déplacer, les villages aussi ont appris à accueillir des non membres etc. D’où l’exigence d’une détermination précise du concept de membre qui servira de base toute affectation foncière du domaine national.
2. SOLUTIONS JURIDIQUES
Le droit en tant que règles chargées de codifier le fait social doit en principe garder une complétude afin de couvrir tous les domaines. Seulement, il arrive parfois qu’un texte soit inexistant, silencieux, laconique, imprécis etc. Or, le droit s’accompagnant toujours d’institutions chargées de le mettre en œuvre, une telle situation met ces institutions devant un dilemme : appliquer un texte imprécis à des situations précises. C’est le cas du concept de membre de la communauté rurale. Alors, pour ce faire, la seule solution est l’interprétation. Le principe de l’interprétation est d’abord sa nécessité, si le texte est clair, il ne doit pas être interpréter (interprétatio cessat in claris) . Cette interprétation pose deux nouvelles interrogations : Qui interprète ? Comment interpréter ?
Qui interprète ?
L’interprétation d’un texte juridique relève de deux acteurs principaux : il s’agit des autorités administratives d’une part et d’autre part des autorités judiciaires. En ce qui concerne cette disposition de la loi sur le domaine national, le premier interprète est le conseil rural. Pour rappel, le conseil rural est un organe délibérant, mais ces décisions sont des actes administratifs qui s’inscrivent dans la pyramide des normes administratives. Les principes juridiques surtout en matière administrative posent l’exigence pour toute autorité de prendre une décision motivée en cas de réunion des conditions préalables. Ce qui signifie que le conseil rural doit obligatoirement se prononcer (de façon positive ou négative) sur toute demande d’affectation de n’importe quel individu (national ou étranger ; membre ou non membre). Cela relève de sa compétence, sinon la responsabilité du conseil rural peut être engagée devant la justice pour ‘incompétence négative’.
L’interprétation de la communauté rurale ne fait pas obstacle à une interprétation des autres autorités administratives directement concernées : cas du ministre de la Décentralisation, de l’intérieur, ou du Premier ministre sous la forme de circulaires ministérielles.
Par ailleurs, en cas de contentieux devant les juridictions surtout administratives (devant la Cour Suprême), un recours contre un refus d’affectation fondé sur la qualité de membre ou non peut être l’occasion pour le juge d’interpréter la loi. Cette interprétation, au regard du principe de l’autorité de la chose jugée fera force de la loi et s’appliquerait aussi bien pour les autorités administratives (communautés rurales) que judiciaires. Seulement, la faiblesse des recours contentieux en matière foncière (due à des raisons juridiques, sociologiques etc.) n’a pas donné au juge sénégalais l’occasion de se prononcer sur ce concept de membre.
En définitive, la communauté rurale est bien placée pour interpréter le concept de membre avant toute affectation de terre du domaine national.
Comment interpréter ?
Il existe plusieurs techniques d’interprétations juridiques : les méthodes classiques et des méthodes modernes. La méthode exégétique considérée comme la plus classique se fonde sur un culte de la loi. Il s’agit d’interpréter un texte en se demandant quelle a été la volonté du législateur par une consultation des travaux préparatoires, des rapports, des débats parlementaires etc.
Les méthodes modernes comprennent :
- la méthode téléologique (basée sur la finalité de la règle)
- la méthode historique (basée sur les nécessités sociales de son époque, rechercher ce que serait la pensée des auteurs de la loi s’ils devaient légiférer aujourd’hui)
- la méthode de la libre recherche scientifique qui se détache de la règle en prenant en compte toutes les données utilitaires, historiques, rationnelles, sentimentales et sociales etc.
Parallèlement à ces méthodes d’interprétation, des techniques rationnelles sont utilisées : il s’agit de la méthode par analogie, a fortiori et à contrario. Le principe dans toute interprétation est de garder le juste milieu en restant dans le texte sans aller au-delà du texte.
Le conseil rural peut interpréter ce concept de membre car il est essentiel et même primordial pour toute opération foncière. Dans cette perspective, le conseil doit se baser tout de même sur des critères objectifs. Si nous partons du principe que la qualité de membre ne peut être déniée à certaines personnes (le domicilié, c'est-à-dire l’autochtone) la difficulté ne se posera que pour ceux dont cette qualité est hypothétique. Alors, certains critères peuvent servir de base au regard des pratiques d’interprétations observées dans la Vallée du Fleuve Sénégal. C’est la qualité de contribuable, la résidence, la contribution au développement de la collectivité, un partenariat sous la forme d’un protocole d’accord avec le conseil rural etc. Ces interprétations ne sont pas certes formellement et juridiquement reconnues dans les textes sur le domaine national, mais au regard des principes de droit acceptés par notre système, le conseil rural peut avoir une approche large du concept de membre. De même, plusieurs communautés rurales Sénégalaises ont affecté des terres à des non membres (investisseurs privés étrangers et même internationaux) en plus des approbations des autorités administratives de contrôle (Préfets et Sous- Préfets). Ce qui dans une certaine mesure donne une onction positive de l’Etat dans les interprétations du concept de membre permettant ainsi d’affecter en toute légalité des terres du domaine national aux investisseurs privés internationaux.
Octobre 2012
En droit foncier Sénégalais des blocages ont été introduit par les textes sur le foncier par une absence de définition de certaines notions pourtant essentielles pour leur mise en œuvre. Il s’agit entre autre de la notion de mise en valeur, de la qualité de membre, des délais de mise en valeur etc. Certes, la Charte du domaine irrigué a apporté certaines précisions relativement à la mise en valeur, mais au regard de sa particularité (limitée au domaine irriguée, c'est-à-dire la Vallée du Fleuve), elle n’assure pas une correcte application de la loi sur le domaine national. Avec l’arrivée des investisseurs privés intéressés par l’agrobusiness, la définition de la notion de membre de la communauté rurale demeure aujourd’hui cruciale. D’où l’intérêt de poser l’état de la problématique du flou juridique (1) d’une part, et d’autre part d’exposer les solutions juridiques existantes (2) au regard de l’état actuel de la législation foncière, en attente d’une réforme qui tarde.
1. ETAT DU FLOU JURIDIQUE
Dans le cadre de la décentralisation au Sénégal, la gestion foncière a été confiée aux communautés rurales par la loi sur le domaine national et celles sur les collectivités locales. La notion de Communauté rurale renvoie donc à l'espace rural qui englobe plusieurs terroirs villageois et toute personne n'appartenant pas à cette entité territoriale ne peut disposer de la terre conçue comme support des activités de production devant assurer la subsistance de la collectivité.
Deux principes fondent cette loi sur le domaine national : d’abord l’affectation est faite aux membres de la collectivité locale de façon individuelle ou collective, ensuite, l’affectation a une durée indéterminée tant que l’affectataire met en valeur sa parcelle. L’article 3 du décret 72-1288 portant affectation et désaffectation des terres du domaine national dispose que « L’affectation peut être prononcée en faveur, soit d’un membre de la communauté rurale, soit de plusieurs membres groupés en association ou coopérative. Elle est prononcée en fonction de la capacité des bénéficiaires d’assurer, directement ou avec l’aide de leur famille, la mise en valeur de ces terres conformément au programme établi par le Conseil rural. Elle ne confère qu’un droit d’usage. Les terres affectées ne peuvent faire l’objet d’aucune transaction et notamment d’aucune vente ou contrat de louage. L’affectation est prononcée pour une durée indéterminée ».
Ces dispositions de la loi sur le domaine national introduisent un flou juridique dans la mesure où le concept de membre de la communauté rurale n’a pas été défini. Alors, cette situation va occasionner des incompréhensions, des imprécisions, mais aussi des pratiques d’interprétations.
Que recouvre cette notion de ‘membre’ au regard de la législation, des principes et pratiques juridiques?
Pour l’appréhender, il est possible de partir des concepts de droit civil, qui sont les plus connus. Le droit civil en cherchant à localiser juridiquement la personne utilise les concepts de domicile, de résidence et d’habitation.
Pourtant, le droit civil ne fait du concept de membre un critère d’acquisition d’un droit, mais parle plutôt de domicile, de résidence ou d’habitation. L’article 12 du code sénégalais de la famille considère le domicile comme le lieu dans lequel la personne à « son principal établissement ». En d’autres termes, l’endroit où elle est supposée demeurer en permanence et qui permettra de pouvoir la contacter.
De plus, la personne peut avoir une ou plusieurs résidences là où elle a d’autres centres d’intérêt. Si une personne physique peut avoir plusieurs résidences, elle ne peut être titulaire que d’un seul domicile, c’est le principe de l’unité de domicile qui présente l’avantage de faciliter la localisation de l’individu. La résidence est dans les faits le lieu où la personne demeure de manière relativement stable, elle correspond le plus souvent avec le domicile mais cette coïncidence n’est pas toujours systématique. L’habitation peut être considérée comme un établissement temporaire.
Le membre est il le domicilié, le résident ou l’habitant ?
A la lumière de ces concepts, on s’aperçoit d’abord que le code civil ne fait aucunement référence au concept de membre. Toutefois, le concept de membre se rapproche beaucoup plus du concept de résident, même si la loi sur le domaine national n’opère pas cette synonymie.
D’où la difficulté d’en donner une définition purement juridique. Que faire alors pour déterminer le concept de membre qui est pourtant essentiel à la mise en application de la loi sur le domaine national ? De même, au regard de l’imprécision de la loi et des retards accusés par la réforme foncière, les collectivités locales doivent elles rester amorphes au regard d’une compétence qui leur est transférée mais impossible à exercer en l’absence de cette définition ?
Pour ce faire, il faut faire un retour historique mais aussi une interprétation simple du concept au regard du contexte sociologique. Pour rappel, c’est le Président Senghor qui a introduit ce concept dans sa logique d’un socialisme africain, extirpé de tout apport civiliste propre au colonisateur. La particularité du système foncier africain est son communautarisme, à la différence du propriétarisme spécifique au système francophone. Le membre est celui qui vit dans la communauté, le village, l’ethnie, le clan, le lignage etc. Autrement dit, toute personne qui entretient un lien direct avec la communauté rurale. Le concept de membre lui-même ne posait pas de difficultés pour les communautés rurales tant que le membre était bien connu au niveau local, autrement dit un ‘non « étranger’. Mais en 2012, la population a augmenté, les villageois ont appris à se déplacer, les villages aussi ont appris à accueillir des non membres etc. D’où l’exigence d’une détermination précise du concept de membre qui servira de base toute affectation foncière du domaine national.
2. SOLUTIONS JURIDIQUES
Le droit en tant que règles chargées de codifier le fait social doit en principe garder une complétude afin de couvrir tous les domaines. Seulement, il arrive parfois qu’un texte soit inexistant, silencieux, laconique, imprécis etc. Or, le droit s’accompagnant toujours d’institutions chargées de le mettre en œuvre, une telle situation met ces institutions devant un dilemme : appliquer un texte imprécis à des situations précises. C’est le cas du concept de membre de la communauté rurale. Alors, pour ce faire, la seule solution est l’interprétation. Le principe de l’interprétation est d’abord sa nécessité, si le texte est clair, il ne doit pas être interpréter (interprétatio cessat in claris) . Cette interprétation pose deux nouvelles interrogations : Qui interprète ? Comment interpréter ?
Qui interprète ?
L’interprétation d’un texte juridique relève de deux acteurs principaux : il s’agit des autorités administratives d’une part et d’autre part des autorités judiciaires. En ce qui concerne cette disposition de la loi sur le domaine national, le premier interprète est le conseil rural. Pour rappel, le conseil rural est un organe délibérant, mais ces décisions sont des actes administratifs qui s’inscrivent dans la pyramide des normes administratives. Les principes juridiques surtout en matière administrative posent l’exigence pour toute autorité de prendre une décision motivée en cas de réunion des conditions préalables. Ce qui signifie que le conseil rural doit obligatoirement se prononcer (de façon positive ou négative) sur toute demande d’affectation de n’importe quel individu (national ou étranger ; membre ou non membre). Cela relève de sa compétence, sinon la responsabilité du conseil rural peut être engagée devant la justice pour ‘incompétence négative’.
L’interprétation de la communauté rurale ne fait pas obstacle à une interprétation des autres autorités administratives directement concernées : cas du ministre de la Décentralisation, de l’intérieur, ou du Premier ministre sous la forme de circulaires ministérielles.
Par ailleurs, en cas de contentieux devant les juridictions surtout administratives (devant la Cour Suprême), un recours contre un refus d’affectation fondé sur la qualité de membre ou non peut être l’occasion pour le juge d’interpréter la loi. Cette interprétation, au regard du principe de l’autorité de la chose jugée fera force de la loi et s’appliquerait aussi bien pour les autorités administratives (communautés rurales) que judiciaires. Seulement, la faiblesse des recours contentieux en matière foncière (due à des raisons juridiques, sociologiques etc.) n’a pas donné au juge sénégalais l’occasion de se prononcer sur ce concept de membre.
En définitive, la communauté rurale est bien placée pour interpréter le concept de membre avant toute affectation de terre du domaine national.
Comment interpréter ?
Il existe plusieurs techniques d’interprétations juridiques : les méthodes classiques et des méthodes modernes. La méthode exégétique considérée comme la plus classique se fonde sur un culte de la loi. Il s’agit d’interpréter un texte en se demandant quelle a été la volonté du législateur par une consultation des travaux préparatoires, des rapports, des débats parlementaires etc.
Les méthodes modernes comprennent :
- la méthode téléologique (basée sur la finalité de la règle)
- la méthode historique (basée sur les nécessités sociales de son époque, rechercher ce que serait la pensée des auteurs de la loi s’ils devaient légiférer aujourd’hui)
- la méthode de la libre recherche scientifique qui se détache de la règle en prenant en compte toutes les données utilitaires, historiques, rationnelles, sentimentales et sociales etc.
Parallèlement à ces méthodes d’interprétation, des techniques rationnelles sont utilisées : il s’agit de la méthode par analogie, a fortiori et à contrario. Le principe dans toute interprétation est de garder le juste milieu en restant dans le texte sans aller au-delà du texte.
Le conseil rural peut interpréter ce concept de membre car il est essentiel et même primordial pour toute opération foncière. Dans cette perspective, le conseil doit se baser tout de même sur des critères objectifs. Si nous partons du principe que la qualité de membre ne peut être déniée à certaines personnes (le domicilié, c'est-à-dire l’autochtone) la difficulté ne se posera que pour ceux dont cette qualité est hypothétique. Alors, certains critères peuvent servir de base au regard des pratiques d’interprétations observées dans la Vallée du Fleuve Sénégal. C’est la qualité de contribuable, la résidence, la contribution au développement de la collectivité, un partenariat sous la forme d’un protocole d’accord avec le conseil rural etc. Ces interprétations ne sont pas certes formellement et juridiquement reconnues dans les textes sur le domaine national, mais au regard des principes de droit acceptés par notre système, le conseil rural peut avoir une approche large du concept de membre. De même, plusieurs communautés rurales Sénégalaises ont affecté des terres à des non membres (investisseurs privés étrangers et même internationaux) en plus des approbations des autorités administratives de contrôle (Préfets et Sous- Préfets). Ce qui dans une certaine mesure donne une onction positive de l’Etat dans les interprétations du concept de membre permettant ainsi d’affecter en toute légalité des terres du domaine national aux investisseurs privés internationaux.
Octobre 2012
