CIRCULAIRE
N° 01737 MINT DCL DU 21 MARS 1997
Relative au contrôle de légalité et contrôle budgétaire.
A Messieurs
Les Gouverneurs de région
Les Préfets
Et les Sous-préfets
O B J E T: Contrôle de légalité et contrôle budgétaire
Avec le
vote des dernières lois de la décentralisation, notre pays a engagé une réforme
importante de son organisation administrative et institutionnelle marquée d'une
part, par la création d'un 3ème niveau de collectivités locales, la
région et d'autre part, par la rénovation de nos institutions municipales et
rurales.
L'une des
principales innovations introduites par la réforme a été la substitution du
contrôle de légalité, lequel s'exerce à posteriori, au contrôle préalable.
Dans la pratique, le contrôle
préalable dit aussi, contrôle à priori, était source de lenteurs pour la mise
en œuvre des actes et décisions des organes des collectivités locales.
Le contrôle de légalité qui
devient la règle pour les actes et décisions pris par les organes des
collectivités locales leur confère un caractère exécutoire et limite leur
examen par le représentant de l'Etat à leur conformité par rapport aux lois et
règlements en vigueur.
Toutefois pour être exécutoires,
ces actes et décisions ou leurs délibérations doivent faire l'objet de
publication ou notification et régulièrement transmis au représentant de
l'Etat.
La loi n°96-06 du 22 mars 1996
portant code des collectivités locales a institué de nouvelles règles en
matière de contrôle administratif des actes des présidents de conseil régional,
des maires et des présidents de conseil rural.
II s'agit de permettre aux
représentants de l'Etat d'assumer efficacement leur mission de contrôle sur les
actes les plus importants des autorités décentralisées.
La présente instruction a pour
objet de préciser les modalités d'exercice du contrôle de légalité telles
qu'elles résultent de la loi du 22 mars 1996 portant code des collectivités
locales.
Il reste entendu que les
indications données ci-dessous le sont sous réserve de l'appréciation
souveraine du juge administratif qui sera amené, au fil des décisions, à
préciser les conditions dans lesquelles la loi doit être appliquée.
1. LES
CONDITIONS DANS LESQUELLES LES ACTES DES AUTORITES LOCALES SONT EXECUTES
La loi portant code des
collectivités locales distingue :
- les actes des autorités locales qui ne sont exécutoires qu'à la double
condition d'avoir été transmis au représentant de l'Etat et d'avoir été publiés
ou notifiés, et qui ne font pas objet d'une demande de seconde lecture ; ils
sont les plus importants par leurs conséquences ;
- et les actes qui sont exécutés dès leur publication ou leur notification
après leur transmission au représentant de l'Etat, il s'agit des actes les
moins importants dans leur effet mais aussi, les plus nombreux.
Aux termes de la loi 96-06 du 22
mai 1996, il y a lieu de noter que :
- les actes des autorités de la région doivent être transmis aux Gouverneurs
de région ;
- les actes des autorités municipales doivent être transmis aux Préfets de
département ;
- enfin, les actes des autorités rurales et ceux des communes
d'arrondissement doivent être transmis aux Sous-Préfets.
Avant d'examiner les nouvelles règles définies à
cet égard par la loi n°96-06 du 22 mars 1996, il est nécessaire de préciser que
tous les actes pris au nom de l'Etat notamment lorsque les maires ou les
présidents de conseil rural, agissent comme agents de l'Etat, ces actes restent
soumis aux dispositions qui leur étaient jusqu'alors applicables c'est-à-dire
le contrôle hiérarchique.
Par ailleurs, la loi a prévu des exceptions au
caractère exécutoire des actes prévus aux articles 334 et 335.
Il s'agit :
- des budgets primitifs et supplémentaires ;
- des emprunts et garanties d'emprunts ;
- des plans régionaux, communaux et ruraux de développement et des plans
régionaux d'aménagement du territoire ;
- des conventions financières de coopération internationales comportant des
engagements d'un montant égal ou supérieur à 100 millions de francs ;
- des affaires domaniales et l'urbanisme ;
- les garanties et prises de participation dans les sociétés privées
d'intérêt général à participation publique ;
- les marchés dont le montant est égal ou supérieur à 100 millions pour les
régions, égal ou supérieur à 50 millions pour les villes de la région de Dakar,
les communes chefs-lieux de région, les autres communes dont le budget est égal
ou supérieur à 300 millions, 15 millions pour toutes les autres communes.
Vous noterez que tous ces actes
ci-dessus énumérés doivent faire l'objet d'une approbation préalable du
représentant de l'Etat.
En conséquence vous disposez d'un
mois pour approbation, passé ce délai si aucune notification n'est faite,
votre approbation est réputée tacite.
Je vous exhorte, compte tenu de
leur importance dans la vie des collectivités locales, à les examiner avec tout
le sérieux et la diligence nécessaires.
Ces deux cas particuliers
reprécisés, les catégories d'actes concernés par les dispositions du code des
collectivités locales sont les suivantes :
- les délibérations des assemblées locales, quel que soit le domaine
d'attribution ou la nature réglementaire ou individuelle de la délibération.
Il faut préciser que dans la
mesure où la transmission est obligatoire, celle-ci porte sur la délibération
elle-même et sur les pièces annexées à cette délibération. Ainsi lorsque la
délibération approuve un document contractuel, celui-ci doit être transmis avec
la délibération.
- les décisions réglementaires ou individuelles prises par l'organe de la
collectivité locale dans l'exercice de son pouvoir de police ;
- l'exercice de son pouvoir de police ;
- les décisions prises par délégation de l'assemblée délibérante ;
- les conventions relatives aux marchés, aux emprunts et les conventions de
cessions ou d'affermage des services publics locaux.
Il faut souligner que la loi ne
prescrit aucun délai pour la transmission, cependant elle précise que le
représentant de l'Etat dispose d'un délai de quinze jours pour demander une
seconde lecture, ce qui revêt un caractère suspensif, aussi bien pour le
caractère exécutoire de l'acte que pour le délai de procédure contentieuse.
Vous noterez que la loi vous
autorise à réduire ce délai sur la demande de l'autorité locale.
1.1.
LA PREUVE DE
LA TRANSMISSION
La loi 96-06 du 22 mars 1996
précise à ce sujet que la preuve peutêtre apportée par tout moyen, notamment un accusé de réception.
L'accusé de réception doit être
délivré par le représentant de l'Etat (Gouverneur, Préfet ou Sous-préfet), il
constitue un des moyens de preuve de la réception mais ce n'est pas le seul qui
puisse être utilisé.
1.2.
La publication ou
notification de l'acte
Comme tous les actes
administratifs, les actes des autorités décentralisées, doivent, pour être
exécutoires, avoir été, selon le cas, publiés ou notifiés :
- les actes réglementaires, ceux qui comportent des dispositions de portée
générale, doivent être publiés ;
- les actes individuels ou collectifs c'est-à-dire qui intéressent une
personne ou un ensemble de personnes nommément désignées, doivent être notifiés
aux intéressés.
Il convient de rappeler que les modalités de
publication sont déterminées par la loi n°70-14 du 6 février 1970 fixant les
règles d'application des lois et actes administratifs à caractère réglementaire
modifiée par la loi n°71-07 du 21 février 1971.
Les règles générales ci-dessus mentionnées doivent
être, si nécessaire, complétées ou combinées avec les régies particulières de
publicité applicables à certains actes, compte tenu de leur auteur ou de leur
objet.
Bien entendu pour que ces actes deviennent
exécutoires, ils doivent être transmis au représentant de l'Etat (Gouverneur,
Préfet ou Sous-préfet, selon le cas) et publiés ou notifiés.
2. Le rôle
du représentant de l'Etat en matière de contrôle de légalité des actes des
autorités locales
2.1. Le contrôle de légalité
Le
contrôle de légalité des actes des présidents du conseil régional, des
autorités municipales ou des présidents de conseil rural, comporte deux phases
essentielles :
- l'appréciation portée sur la légalité des actes qui leur sont transmis par
le Gouverneur, le Préfet, le Sous-Préfet ;
- et, si nécessaire la saisine par le représentant de l'Etat de la
juridiction administrative : le Conseil d'Etat.
a) La nature de l'appréciation à
porter
La vérification qui revient au représentant de
l'Etat porte sur la conformité de l'acte par rapport aux lois et règlements en
vigueur, il ne peut s'agir d'une appréciation d'opportunité.
Cette vérification s'appliquera aux aspects et
éléments de légalité interne et de légalité externe de l'acte.
b) La légalité externe
Il s'agit de vérifier si l'acte
n'est pas entaché d'incompétences ou d'un vice de forme.
Ici, il s'agit de se poser des questions
sur l'auteur de l'acte par exemple, la décision en cause relèverait-elle de la
compétence du maire ou du conseil municipal ? L'acte a-t-il été pris dans les
formes requises et aux termes de la procédure requise ?
c) La légalité interne
Il s'agit de vérifier s'il n'y a
pas eu violation de la loi ou détournement de pouvoir, si la règle sur laquelle
la décision a été fondée est bien applicable ?
En résumé, la question est de savoir
si la décision est juridiquement correcte, au regard de la légalité.
d) L'information des autorités
locales de l'intention du représentant de l'Etat de ne pas former un recours
Si le représentant de l'Etat dans
la région, le département ou l'arrondissement estime que l'acte qui lui est
transmis n'est pas contraire à la légalité, cette constatation marque
provisoirement la fin de tout contrôle sur cet acte de la part de l'autorité
administrative.
En effet l'article 331, alinéa 4
du code des collectivités locales, précise : «sur demande du Président du Conseil Régional, du Maire ou
du Président du Conseil Rural, le représentant de l'Etat l'informe de
son intention de ne pas déférer au juge administratif un acte qui lui a été
transmis en application de l'article 334 du même code ».
Cette décision du représentant de l'Etat n'est pas
un « brevet de légalité », lorsqu'il survient des éléments
nouveaux, il pourra réviser son appréciation.
D'autre part, toute personne y
ayant intérêt peut toujours, ainsi que la loi le mentionne, saisir directement
le juge administratif ; cette saisine amènera le représentant de
l'Etat à réviser son appréciation si des éléments lui sont fournis par la
personne intéressée.
II résulte des observations
précédentes que lorsqu'une attestation provisoire de non recours est délivrée,
celle-ci doit préciser, en premier lieu que la décision de ne pas saisir en
juridiction administrative a été prise, compte tenu des éléments portés à votre
connaissance au moment où l'attestation a été délivrée, en deuxième lieu, qu'est réservée l'hypothèse
de mise en œuvre de la procédure de saisine du juge à la demande d'une personne
lésée.
2.2. Le contrôle de légalité sur demande d'une
personne lésée
Aux termes de l'article 341 de la
loi n° 96-06 portant code des collectivités locales une personne physique ou
morale, lésée par un acte d'une région, d'une commune ou d'une communauté
rurale, peut demander au représentant de l'Etat de mettre en œuvre la procédure
d'annulation prévue aux articles 337 et 338 du code.
a) Les conditions de saisine du
représentant de l'Etat
A ce niveau, la demande de saisine du juge doit être
présentée par une personne «lésée» ; il s'agit de savoir si du fait de
l'acte en question un dommage est infligé ou un tort est porté à la personne
physique ou morale qui présente cette demande.
Il faut
aussi souligner que la demande doit intervenir dans un délai de deux mois à
compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire.
3.
La saisine du juge administratif
S'il apparaît qu'un acte des
autorités décentralisées (Président du Conseil Régional, Maire ou Président du
Conseil rural) est contraire à la légalité, c'est au juge administratif
(conseil d'Etat) qu'il appartient de se
prononcer sur cette éventualité, et le cas échéant, d'annuler en tout ou partie
l'acte entaché d'illégalité.
Dans les deux mois suivant la transmission, le
représentant de l'Etat peut déférer l'acte estimé contraire à la
légalité, devant le juge administratif.
A compter de ce délai, toute
personne intéressée peut également saisir directement le juge sans recours préalable
devant le représentant de l'Etat.
La saisine du représentant de
l'Etat peut entraîner le «sursis à exécution».
En effet dès lors que
l'illégalité apparaît établie, le sursis à exécution sera accordé, de
plein droit par le juge.
En outre lorsqu'un acte est de
«nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle » la
demande de sursis à exécution présentée par le représentant de l'Etat lui
permet d'obtenir une décision (Président du Conseil d'Etat ou un de ses membres
délégués à cet effet) dans un délai réduit à 48 heures.
L'information de l'autorité locale en cas de
recours
Aux termes de l'article 337 du
Code des collectivités locales, alinéa 4, le représentant de l'Etat, lorsqu'il
déféré un acte devant le juge administratif, il en informe sans délai par écrit
l'autorité locale et lui communique toutes les précisions sur les illégalités
invoquées à l'encontre de l'acte incriminé.
Cependant, je demande aux représentants de l'Etat
avant tout recours devant le juge administratif d'informer l'autorité
décentralisée de leurs observations et de rechercher avec elles, dans un esprit
de collaboration les éléments visant à rétablir la légalité de l'acte.
Les règles à respecter pour
la présentation du
recours
Pour la présentation des recours il y a lieu de :
- former un recours distinct pour chaque acte, même si les différents actes
attaqués émanent d'une même autorité ;
- préciser dans le recours, la mention de l'acte attaqué ;
- élaborer un résumé des faits (contenu de l'acte circonstancié dans lequel
il a été pris) ;
- exposer les « moyens » présentés c'est-à-dire les différentes
raisons invoquées.
II convient en outre de préciser
lorsque vous saisissez le juge sur la demande d'une personne lésée d'indiquer
que cette personne vous a présenté son recours dans les délais prévus.
Doivent être jointes au recours les pièces
suivantes :
- l'acte attaqué et la justification ;
- le cas échéant, tous documents utiles à l'instruction.
Le sursis à exécution
La loi prévoit, dans le cadre de
la procédure normale de saisine du juge administratif que « le représentant de
l'Etat peut assortir son recours d'une demande de sursis à exécution. Il est
fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués dans la requête paraît
en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier l'annulation de
l'acte ».
S'il
apparaît que l'exécution immédiate d'un acte jugé contraire à la légalité
risque d'entraîner des conséquences graves et difficilement réparables, il peut
être demandé au tribunal administratif d'ordonner la suspension de l'exécution
de l'acte jusqu'à ce que le tribunal statue sur l'illégalité invoquée.
Je précise que cette procédure de
sursis reste facultative, il appartient au représentant de l'Etat de juger de
son utilisation.
La demande de sursis doit être
présentée en même temps que la demande d'annulation, elle serait irrecevable en
dehors de toute demande d'annulation.
Il faut enfin signaler qu'il
existe une procédure particulière de saisine d'un tribunal administratif pour
les actes qui sont de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique
ou individuelle.
La caractéristique de cette
procédure est d'être une procédure
accélérée permettant au représentant de l'Etat d'obtenir une décision dans un
délai réduit sur une demande de sursis à exécution.
En pareil cas, la décision sur
demande de sursis est prise par le président du tribunal administratif ou par
un membre agissant sur délégation du président, dans un délai de 48 heures.
Compte tenu de son caractère
exceptionnel, un tel recours doit comporter toutes les
précisions de nature à justifier sa mise en œuvre.
A. Du contrôle budgétaire
Le législateur a prévu une démarche particulière
pour les actes
budgétaires.
En ce domaine, le représentant de
l'Etat peut mettre en œuvre des procédures spécifiques décrites d'ailleurs par
les articles 344 et 358 du Code des Collectivités Locales dans des cas
limitativement énumérés.
Il s'agit :
- d'un budget non voté avant le 31 mars ;
- d'un budget en équilibre apparent (recettes surestimées ou dépenses sous
estimées) ;
- de dépenses obligatoires non inscrites ;
- d'un compte administratif présentant un déficit (article 351).
Ce contrôle n'exclut nullement le
contrôle juridictionnel dont les principes seront mentionnés plus loin.
En un budget non voté avant le 31
mars, l'alinéa 3 de l'article 345 stipule que le représentant de l'Etat règle
le budget et le rend exécutoire dans les 15 jours qui suivent cette date.
Toutefois, une telle faculté n'est reconnue au représentant de l'Etat que
lorsqu'il y a eu absence de communication d'informations avant le 10 mars de la
part des autorités compétentes.
Or, la loi dispose que la liste de ces informations est fixée par arrêté
conjoint du Ministre des Finances et du Ministre chargé des collectivités
locales.
Si le budget est en équilibre, c'est-à-dire n'a
pas été voté en équilibre réel, ou en équilibre apparent (recettes surestimées
ou dépenses sous estimées) il est fait obligation au représentant de l'Etat de
le constater (article 347) dans la quinzaine qui suit la transmission du budget.
Dans ce cas, il doit proposer dans les quinze jours qui suivent cette
constatation les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre
budgétaire et inviter l'organe délibérant à procéder dans un délai d'un mois à
une nouvelle délibération qui doit s'inscrire dans le cadre général de la
procédure prévue à l'article 334.
Au cas où le délai
d'un mois imparti pour l'adoption de cette délibération n'a pas été respecté ou
lorsque le conseil de la collectivité concernée a adopté une délibération, , il
est dès lors loisible au représentant de l'Etat de régler le budget et de le
rendre exécutoire.
En ce qui concerne les dépenses obligatoires, il
est généralement admis qu'elles sont constituées, entre autres, des traitements
du personnel, de l'exécution des dépenses afférentes à des décisions de
justice, des annuités d'emprunt, des charges de fonctionnement des services des
collectivités locales comme prévu par le code des collectivités locales, des
contributions des communes aux dépenses de groupements des collectivités
locales ou de tout autre organisme conformément à des actes législatifs et réglementaires.
Sur un autre plan, lorsqu'un compte administratif
présente un déficit égal ou supérieur à 10% de recettes de la section
fonctionnement, obligation est faite au représentant de l'Etat de
proposer dans un délai de deux mois les mesures nécessaires au rétablissement
de l'équilibre budgétaire.
Cependant, notre droit positif a codifié ces
dépenses, telles que prévues par l'article 258 du code des collectivités locales
et énumérées ci-après :
1° l'entretien du siège de la
collectivité locale à l'exclusion des aménagements somptuaires, la location
d'immeuble pour en tenir lieu, l'entretien des bâtiments et des propriétés de
la collectivité locale ;
2° les frais de bureau, de
bibliothèque et d'impression pour le service de la collectivité locale, les
frais de conservation des archives, les frais d'abonnement et de conservation
des journaux officiels ;
3° les frais de registres et
d'imprimés de l'état civil, les frais d'établissement de la table décennale des
actes de l'état civil, les frais de fourniture de livre de famille et les
indemnités versées aux officiers de l'état civil des centres secondaires ;
4° les frais de perception des taxes
locales et des revenus de la collectivité locale ;
5° les traitements et salaires du
personnel titulaire, à l'exclusion de tout personnel contractuel et journalier,
les indemnités dont l'attribution est autorisée par les textes en vigueur en
faveur des fonctionnaires rétribués sur un autre budget et chargés de service
local ;
6° les pensions et rentes à la
charge de la collectivité locale lorsqu'elles ont été régulièrement liquidées
et approuvées ;
7° la clôture des cimetières, leur
entretien et leur translation dans les cas déterminés par arrêté de l'autorité
;
8° les frais d'établissement et de
conservation des plans d'alignement et de nivellement ;
9° les prélèvements établis par les
lois sur les biens et revenus de la collectivité locale ;
10° l'acquittement des dettes
exigibles notamment les dépenses engagées et non mandatées arrêtées
conjointement à la clôture de la gestion par l'ordonnateur et le comptable de
la collectivité locale, ainsi que les intérêts de la dette et les dépenses de
remboursement de la dette en capital ;
11° les dépenses d'entretien et de
nettoiement des rues, chemins de voirie et places publiques situés sur le
territoire de la collectivité locale et n'ayant pas fait l'objet d'un arrêté de
classement les mettant à la charge des budgets autres que celui de la
collectivité locale ;
12° les dépenses des services publics
locaux légalement établis et celles à la charge des collectivités locales
résultant d'un acte réglementaire ;
13° les dépenses occasionnées par
l'application des articles 134 et 135 du code des collectivités locales
prévoyant l'exécution d'office, en cas de refus ou de négligence, de la part de
l'autorité locale, des actes qui lui sont prescrits ;
14° les dépenses des services locaux
de désinfection et d'hygiène dans les conditions déterminées par la
réglementation en vigueur ;
15° la redevance au titre de
participation au fonctionnement du service national de protection contre
l'incendie, dont le taux et le mode de répartition sont fixés par décret ;
16° les dépenses nécessaires à la
réalisation des programmes d'investissement ou des actions de développement
délibérés par le conseil et inscrits au plan de développement ;
17° la participation au financement
des projets locaux proposés par la collectivité locale et adoptés par le comité
permanent de coordination des petites aides et des projets régionaux et locaux
;
18° les remises accordées aux chefs
de village, aux délégués de quartier et préposés des marchés locaux.
Trois hypothèses peuvent se poser
à l'occasion du contrôle opéré sur les dépenses obligatoires :
1° au cours de l'examen du budget,
le représentant de l'Etat ou le comptable public constatant qu'une dépense
obligatoire n'a pas été inscrite, s'en suit alors une mise en demeure à la
collectivité concernée. A défaut de réaction dans un délai d'un mois, le
représentant de l'Etat inscrit cette dépense et propose s'il y a lieu la
création de ressources ou la diminution des dépenses facultatives ;
2° à défaut du mandatement d'une
dépense obligatoire, il y a une mise en demeure qui entraîne s'il n'y a pas
d'effet sur un mandatement d'office par le représentant de l'Etat ;
3° des procédures spécifiques sont
aussi prévues pour les intérêts moratoires lorsqu'ils ne sont pas mandatés en
même temps que le principal.
Le défaut d'exécution après une
mise en demeure peut entraîner mandatement de la dépense. Toutefois en cas
d'insuffisance de crédits disponibles on peut assister à une rectification du
budget.
En ce qui concerne le contrôle
juridictionnel, il convient de préciser que le code retient pour l'essentiel
une compétence retionae materiae du juge.
B. Du contrôle juridictionnel
Le contrôle juridictionnel des
comptes organisé par les articles 342 et 343 spécifie deux catégories de
collectivités locales.
1° Celles dont la population n'excède cas 15 000 habitants et dont le montant
des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur
à un montant fixé par décret font l'objet d'un apurement administratif de la
part du Trésor Payeur Régional, qui sous certaines conditions, peut prendre des
arrêtés de comptes emportant décharge définitive du comptable.
2° Pour les autres collectivités locales dont il assure le jugement effectif
des comptes, le conseil d'Etat vérifie sur pièce et si nécessaire sur place.
Le Conseil d'Etat de manière
générale examine la gestion des collectivités locales. Les observations du juge
des comptes sont communiquées pour l'essentiel à l'assemblée de la collectivité
locale dés sa plus proche réunion et le représentant de l'Etat est tenu informé
des observations du Conseil d'Etat.
II sera tenu compte dans le
rapport annuel publié par le Conseil d'Etat, des observations du juge des
comptes sur la gestion des Communes et des communautés rurales et des régions.
Pour la réussite de cette réforme
l'exercice du contrôle de légalité dépendra dans une large mesure de l'esprit
de collaboration et de concertation dont les différentes catégories impliquées
feront preuve.
J'attache du prix à l'exécution
correcte de la présente instruction.
Abdourahmane SOW
CIRCULAIRE N° 01737 MINT DCL DU 21 MARS 1997 Relative au contrôle de légalité et contrôle budgétaire.
