Dossiers: LE PARTENARIAT PUBLIC – PRIVE (PPP)
I.Le Partenariat Public Privé, c’est quoi ?
1.Définition générale
Les Partenariats Public–Privé (PPP) sont des modes de collaboration qui associent des entités publiques et privées en vue de remplir un objectif collectif.
Un PPP est assimilable à un contrat à long terme par lequel une autorité publique (Etat ou collectivité) s’associe à une entreprise du secteur privé pour la conception, la réalisation et/ou l’exploitation de services publics. Ainsi, le développement économique et social n’est plus l’apanage d’un seul acteur public mais également d’une firme internationale, d’une PME, voire même d’une association.
Définition du PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement) : « Le terme partenariat public-privé est utilisé pour décrire l’éventail de relations possibles entre le secteur public et le secteur privé pour la mise en œuvre d’un projet ou la fourniture d’un service ».
2. PPP et décentralisation
Les PPP se sont répandus dans le milieu des années 1980 dans la mouvance de la décentralisation. L'Etat, les collectivités territoriales et la sphère économique ont trouvé un intérêt à construire des partenariats pour concilier deux logiques :
-Une logique sociale : fournir des infrastructures et services de qualité à la population
-Une logique marchande : maximiser un profit en limitant les risques
La montée des PPP s'inscrit ainsi dans l'évolution du rôle de l’autorité publique, passant d'un rôle d'opérateur direct à un rôle d'organisateur, de régulateur et de contrôleur. La puissance publique définit les objectifs en termes d’intérêt public, de qualité de service, de politique des prix et de suivi ; le secteur privé réalise les investissements et gère les services collectifs.
II.Un PPP, pour quoi faire ?
La solution partenariale présente une combinaison d’avantages pour les parties prenantes.
1.L’optimisation des dépenses publiques
Les autorités publiques font souvent face à une insuffisance de leurs ressources budgétaires pour financer des infrastructures et services de base ; ainsi qu’à un accès difficile sur le marché financier pour lever des fonds. Ainsi, le recours aux PPP leur facilite le développement des investissements. Cela permet ainsi un meilleur contrôle des dépenses publiques et une réaffectation budgétaire vers des dépenses sociales non susceptibles d’être financées sous une forme partenariale.
2. Le partage des risques
La fourniture de biens et services publics, comme toute activité de production, comporte des risques d'ordre technique et/ou commercial. Avec les PPP il s’agit de transférer au partenaire privé certains risques qu’il est plus habilité à gérer qu’une autorité publique.
3. Des méthodes de gestion innovatrices
Le recours à un PPP permet de bénéficier de l’expertise et des méthodes de fonctionnement du secteur privé dans le cadre d’un service public. La créativité, la nécessité de concurrence et de transparence et l’innovation technologique du secteur privé permettent au citoyen-usager de bénéficier de services de meilleure qualité.
III.Les conditions de réussite des PPP
1. Confiance et transparence
Le déséquilibre entre les moyens mobilisables par le secteur public et le secteur privé peut entraîner un déséquilibre dans les rapports de force. L’autorité locale peut ainsi se trouver en position de faiblesse par rapport aux grands opérateurs mondiaux, qui endossent le rôle de régulateur officieux. Le processus doit donc de baser sur des principes d’équité, de transparence et d’avantages mutuels. A ce titre, l’implication des PME locales peut renforcer l’appropriation locale et favoriser l’instauration d’un climat de confiance entre acteurs.
2. Un cadre juridique et réglementaire propice
Pour obtenir la participation durable du secteur privé, il est indispensable que, d’une part, le secteur public fixe un cadre juridique approprié pour la passation de marchés et que, d’autre part, le gouvernement fixe un cadre réglementaire clair pour appliquer des mécanismes de financement adaptés.
3. Partage des rôles et responsabilités
Une délimitation claire des rôles et responsabilités est nécessaire pour la durabilité du partenariat. Le partenariat doit s’organiser en concertation et chaque partie doit affecter des ressources financières ou humaines afin d’accroître leur intérêt réciproque pour la réussite du partenariat.
IV.Les formes de PPP
Selon le niveau de partage des risques et de participation du privé, les PPP peuvent prendre des formes différentes.
Contrat de services : L’autorité publique recourt à une organisation privée pour sous-traiter certains de ses services, à travers des appels d’offre. Le capital reste public et l’entreprise privée ne prend à sa charge aucun investissement. Exemple : le ramassage des ordures.
Contrat de gestion : Délégation de gestion à une entreprise qui se rémunère auprès des usagers à un prix défini dans le contrat. Exemple : l’exploitation d’une entreprise publique dans le domaine de l’eau ou de l’énergie.
Concession : L’autorité publique attribue à une entreprise privée la responsabilité de la construction, la gestion et l’entretien d’une infrastructure. De prestataire de service, l’acteur public devient régulateur des prix et de la quantité. Exemple : un aéroport ou un réseau routier.
Société d’Economie Mixte (SEM) : Le partenariat prend la forme d’une création d’entreprise, et non d’un contrat. Il s’agit d’une société anonyme de droit privé associant dans son capital des collectivités locales majoritaires à des partenaires économiques et financiers. L’acteur public et l’acteur privé assument conjointement la propriété et la gestion d’un service public ; et se partagent les risques et profits. Exemple : l’exploitation d’un réseau de transports en commun.
Approches communautaires de base : Certaines franges de la population s’organisent par elle-même pour fournir ses services, de manière plu ou moins informelle. Le capital appartient à la communauté (micro entreprises, famille…), avec parfois un appui des ONG et des bailleurs de fonds. Exemple : revendeur d’eau, ramassage d’ordures.
V.Les PPP développés au Sénégal
1. Le cadre législatif
Le Sénégal a facilité le montage de PPP en adoptant le 1er mars 2004 la loi N° 2004-13 relative aux contrats de construction – exploitation – transfert d’infrastructures (CET), appelé également loi BOT (Buil Operate Transfer). Ce nouvel arsenal juridique permet l’élargissement de la gamme des contrats publics et la mise en place d’outils adaptés aux PPP pour la réalisation de grandes infrastructures d’intérêt général.
Selon l’article 1er de la loi, « l’Etat, une collectivité locale, un établissement public ou une société à participation publique majoritaire, dit autorité concédante, confie à un tiers, dit opérateur de projet, tout ou partie des missions suivantes : un financement d’une infrastructure d’utilité publique, sa conception, sa construction, son exploitation, son entretien. Ces contrats peuvent également prévoir le transfert des infrastructures réalisées par l’opérateur du projet à l’autorité concédante au cours ou au terme du contrat».
Selon l’article 2 de la loi, « les contrats CET fixent les conditions de rémunération de l’opérateur du projet. La rémunération de l’opérateur du projet peut résulter de redevances perçues sur les usagers et de versements effectués par l’autorité concédante ou une autre autorité publique ».
Lire la loi complète : http://www.investinsenegal.com/PDF/Loi_BOT_13fev2004.pdf
La nouvelle loi privilégie la transparence dans la sélection tout en garantissant la bonne exécution des engagements contractuels. Les contrats CET sont ainsi soumis aux principes de publicité et de mise en concurrence via 3 étapes successives :
-La pré-qualification : les entreprises candidates sont retenues selon leurs capacités à réaliser et à exploiter l’infrastructure)
-La discussion : l’autorité publique concédante discute avec les candidats des conditions techniques de réalisation
-L’évaluation : selon les critères financiers, le candidat retenu est celui qui propose la meilleure offre financière.
2. Le Conseil aux infrastructures
Parallèlement à la loi CET, un nouveau dispositif appelé Conseil des infrastructures a été mis en place pour favoriser le financement d’infrastructures.
Selon la loi, « le Conseil des infrastructures est une instance consultative qui exerce une surveillance indépendante et fournit des appuis de médiateur dans la conduite des projets d’infrastructure régis par la loi sur les contrats de construction-exploitation-transfert d’infrastructures. Le Conseil des Infrastructures évalue également l’environnement juridique du partenariat public/privé et soumet aux pouvoirs publics les propositions de réforme qui lui paraissent appropriées.
Ses objectifs sont multiples :
- structurer un échelon d’appui à la construction de consensus dans le domaine des infrastructures ;
- assurer une veille indépendante pour évaluer la cohérence des approches
Le Conseil des infrastructures sélectionne l’opérateur de projet et préserve les équilibres conditionnant la pérennité des relations contractuelles. Il importe en effet d’assurer la plus grande transparence à la sélection de l’opérateur de projet, laquelle est régie par les procédures de mise en concurrence instituées par la loi relative aux contrats de construction-exploitation-transfert d’infrastructures.
3. Des exemples de PPP
-Dans le domaine de l’eau
Dans le secteur de l’eau, l’entente entre le Gouvernement sénégalais et le secteur privé s’est concrétisée en 1995 avec la délégation de la gestion de l’eau à la Sénégalaise Des Eaux (SDE). Celle-ci assure la production et la distribution d'eau pour environ 4 millions d'habitants. La responsabilité des investissements reste du ressort d’une société publique de patrimoine : la SONES (Société Nationale des Eaux du Sénégal)
-Dans le domaine des transports
Le projet d’autoroute Dakar-Diamniadio est le 1er projet développé sous le régime juridique de la loi CET. Le recours au PPP pour la construction et l’exploitation du projet d’autoroute à péage a ainsi permis de faciliter les investissements privés et minimiser l’impact de ces grands travaux sur le budget de l’Etat.
Pour plus d’informations : http://www.autoroutedakardiamniadio.com/
-Dans le domaine du réseau ferré
L’exploitation de la voie ferrée Dakar – Bamako est assurée depuis 2004 par une concession de 25 ans à la firme canadienne CANAC, Inc. Ce PPP est particulièrement novateur puisqu’il a été développé à l’échelle de la sous-région et a mobilisé la participation de deux gouvernements en tant que signataires de l’accord de concession.
Sendeveloppementlocal
1.Définition générale
Les Partenariats Public–Privé (PPP) sont des modes de collaboration qui associent des entités publiques et privées en vue de remplir un objectif collectif.
Un PPP est assimilable à un contrat à long terme par lequel une autorité publique (Etat ou collectivité) s’associe à une entreprise du secteur privé pour la conception, la réalisation et/ou l’exploitation de services publics. Ainsi, le développement économique et social n’est plus l’apanage d’un seul acteur public mais également d’une firme internationale, d’une PME, voire même d’une association.
Définition du PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement) : « Le terme partenariat public-privé est utilisé pour décrire l’éventail de relations possibles entre le secteur public et le secteur privé pour la mise en œuvre d’un projet ou la fourniture d’un service ».
2. PPP et décentralisation
Les PPP se sont répandus dans le milieu des années 1980 dans la mouvance de la décentralisation. L'Etat, les collectivités territoriales et la sphère économique ont trouvé un intérêt à construire des partenariats pour concilier deux logiques :
-Une logique sociale : fournir des infrastructures et services de qualité à la population
-Une logique marchande : maximiser un profit en limitant les risques
La montée des PPP s'inscrit ainsi dans l'évolution du rôle de l’autorité publique, passant d'un rôle d'opérateur direct à un rôle d'organisateur, de régulateur et de contrôleur. La puissance publique définit les objectifs en termes d’intérêt public, de qualité de service, de politique des prix et de suivi ; le secteur privé réalise les investissements et gère les services collectifs.
II.Un PPP, pour quoi faire ?
La solution partenariale présente une combinaison d’avantages pour les parties prenantes.
1.L’optimisation des dépenses publiques
Les autorités publiques font souvent face à une insuffisance de leurs ressources budgétaires pour financer des infrastructures et services de base ; ainsi qu’à un accès difficile sur le marché financier pour lever des fonds. Ainsi, le recours aux PPP leur facilite le développement des investissements. Cela permet ainsi un meilleur contrôle des dépenses publiques et une réaffectation budgétaire vers des dépenses sociales non susceptibles d’être financées sous une forme partenariale.
2. Le partage des risques
La fourniture de biens et services publics, comme toute activité de production, comporte des risques d'ordre technique et/ou commercial. Avec les PPP il s’agit de transférer au partenaire privé certains risques qu’il est plus habilité à gérer qu’une autorité publique.
3. Des méthodes de gestion innovatrices
Le recours à un PPP permet de bénéficier de l’expertise et des méthodes de fonctionnement du secteur privé dans le cadre d’un service public. La créativité, la nécessité de concurrence et de transparence et l’innovation technologique du secteur privé permettent au citoyen-usager de bénéficier de services de meilleure qualité.
III.Les conditions de réussite des PPP
1. Confiance et transparence
Le déséquilibre entre les moyens mobilisables par le secteur public et le secteur privé peut entraîner un déséquilibre dans les rapports de force. L’autorité locale peut ainsi se trouver en position de faiblesse par rapport aux grands opérateurs mondiaux, qui endossent le rôle de régulateur officieux. Le processus doit donc de baser sur des principes d’équité, de transparence et d’avantages mutuels. A ce titre, l’implication des PME locales peut renforcer l’appropriation locale et favoriser l’instauration d’un climat de confiance entre acteurs.
2. Un cadre juridique et réglementaire propice
Pour obtenir la participation durable du secteur privé, il est indispensable que, d’une part, le secteur public fixe un cadre juridique approprié pour la passation de marchés et que, d’autre part, le gouvernement fixe un cadre réglementaire clair pour appliquer des mécanismes de financement adaptés.
3. Partage des rôles et responsabilités
Une délimitation claire des rôles et responsabilités est nécessaire pour la durabilité du partenariat. Le partenariat doit s’organiser en concertation et chaque partie doit affecter des ressources financières ou humaines afin d’accroître leur intérêt réciproque pour la réussite du partenariat.
IV.Les formes de PPP
Selon le niveau de partage des risques et de participation du privé, les PPP peuvent prendre des formes différentes.
Contrat de services : L’autorité publique recourt à une organisation privée pour sous-traiter certains de ses services, à travers des appels d’offre. Le capital reste public et l’entreprise privée ne prend à sa charge aucun investissement. Exemple : le ramassage des ordures.
Contrat de gestion : Délégation de gestion à une entreprise qui se rémunère auprès des usagers à un prix défini dans le contrat. Exemple : l’exploitation d’une entreprise publique dans le domaine de l’eau ou de l’énergie.
Concession : L’autorité publique attribue à une entreprise privée la responsabilité de la construction, la gestion et l’entretien d’une infrastructure. De prestataire de service, l’acteur public devient régulateur des prix et de la quantité. Exemple : un aéroport ou un réseau routier.
Société d’Economie Mixte (SEM) : Le partenariat prend la forme d’une création d’entreprise, et non d’un contrat. Il s’agit d’une société anonyme de droit privé associant dans son capital des collectivités locales majoritaires à des partenaires économiques et financiers. L’acteur public et l’acteur privé assument conjointement la propriété et la gestion d’un service public ; et se partagent les risques et profits. Exemple : l’exploitation d’un réseau de transports en commun.
Approches communautaires de base : Certaines franges de la population s’organisent par elle-même pour fournir ses services, de manière plu ou moins informelle. Le capital appartient à la communauté (micro entreprises, famille…), avec parfois un appui des ONG et des bailleurs de fonds. Exemple : revendeur d’eau, ramassage d’ordures.
V.Les PPP développés au Sénégal
1. Le cadre législatif
Le Sénégal a facilité le montage de PPP en adoptant le 1er mars 2004 la loi N° 2004-13 relative aux contrats de construction – exploitation – transfert d’infrastructures (CET), appelé également loi BOT (Buil Operate Transfer). Ce nouvel arsenal juridique permet l’élargissement de la gamme des contrats publics et la mise en place d’outils adaptés aux PPP pour la réalisation de grandes infrastructures d’intérêt général.
Selon l’article 1er de la loi, « l’Etat, une collectivité locale, un établissement public ou une société à participation publique majoritaire, dit autorité concédante, confie à un tiers, dit opérateur de projet, tout ou partie des missions suivantes : un financement d’une infrastructure d’utilité publique, sa conception, sa construction, son exploitation, son entretien. Ces contrats peuvent également prévoir le transfert des infrastructures réalisées par l’opérateur du projet à l’autorité concédante au cours ou au terme du contrat».
Selon l’article 2 de la loi, « les contrats CET fixent les conditions de rémunération de l’opérateur du projet. La rémunération de l’opérateur du projet peut résulter de redevances perçues sur les usagers et de versements effectués par l’autorité concédante ou une autre autorité publique ».
Lire la loi complète : http://www.investinsenegal.com/PDF/Loi_BOT_13fev2004.pdf
La nouvelle loi privilégie la transparence dans la sélection tout en garantissant la bonne exécution des engagements contractuels. Les contrats CET sont ainsi soumis aux principes de publicité et de mise en concurrence via 3 étapes successives :
-La pré-qualification : les entreprises candidates sont retenues selon leurs capacités à réaliser et à exploiter l’infrastructure)
-La discussion : l’autorité publique concédante discute avec les candidats des conditions techniques de réalisation
-L’évaluation : selon les critères financiers, le candidat retenu est celui qui propose la meilleure offre financière.
2. Le Conseil aux infrastructures
Parallèlement à la loi CET, un nouveau dispositif appelé Conseil des infrastructures a été mis en place pour favoriser le financement d’infrastructures.
Selon la loi, « le Conseil des infrastructures est une instance consultative qui exerce une surveillance indépendante et fournit des appuis de médiateur dans la conduite des projets d’infrastructure régis par la loi sur les contrats de construction-exploitation-transfert d’infrastructures. Le Conseil des Infrastructures évalue également l’environnement juridique du partenariat public/privé et soumet aux pouvoirs publics les propositions de réforme qui lui paraissent appropriées.
Ses objectifs sont multiples :
- structurer un échelon d’appui à la construction de consensus dans le domaine des infrastructures ;
- assurer une veille indépendante pour évaluer la cohérence des approches
Le Conseil des infrastructures sélectionne l’opérateur de projet et préserve les équilibres conditionnant la pérennité des relations contractuelles. Il importe en effet d’assurer la plus grande transparence à la sélection de l’opérateur de projet, laquelle est régie par les procédures de mise en concurrence instituées par la loi relative aux contrats de construction-exploitation-transfert d’infrastructures.
3. Des exemples de PPP
-Dans le domaine de l’eau
Dans le secteur de l’eau, l’entente entre le Gouvernement sénégalais et le secteur privé s’est concrétisée en 1995 avec la délégation de la gestion de l’eau à la Sénégalaise Des Eaux (SDE). Celle-ci assure la production et la distribution d'eau pour environ 4 millions d'habitants. La responsabilité des investissements reste du ressort d’une société publique de patrimoine : la SONES (Société Nationale des Eaux du Sénégal)
-Dans le domaine des transports
Le projet d’autoroute Dakar-Diamniadio est le 1er projet développé sous le régime juridique de la loi CET. Le recours au PPP pour la construction et l’exploitation du projet d’autoroute à péage a ainsi permis de faciliter les investissements privés et minimiser l’impact de ces grands travaux sur le budget de l’Etat.
Pour plus d’informations : http://www.autoroutedakardiamniadio.com/
-Dans le domaine du réseau ferré
L’exploitation de la voie ferrée Dakar – Bamako est assurée depuis 2004 par une concession de 25 ans à la firme canadienne CANAC, Inc. Ce PPP est particulièrement novateur puisqu’il a été développé à l’échelle de la sous-région et a mobilisé la participation de deux gouvernements en tant que signataires de l’accord de concession.
Sendeveloppementlocal
